Le 13 juin, le Bureau général du Conseil d'État a publié les lignes directrices pour la poursuite de la réforme du système financier sous - provincial (GBF [2022] No 20) (ci - après dénommées « Les avis») et a pris des mesures pour poursuivre la réforme du système financier sous - provincial. Le présent document renforce la responsabilité principale du Gouvernement provincial dans le domaine financier et revêt une grande importance pour la gestion normalisée des finances locales.
I. contexte politique
Depuis le 18e Congrès national du PCC, les relations financières entre le Gouvernement central et les administrations locales se sont constamment améliorées, mais en tant qu'extension des relations financières entre le Gouvernement central et les administrations locales, la réforme du système financier sous - provincial dans certaines régions est relativement en retard, la répartition des pouvoirs et des responsabilités en matière de finances publiques n'est pas raisonnable, la répartition des revenus et des paiements de transfert sous - provinciaux n'est pas normalisée, la sécurité financière de base dans certaines régions est relativement faible et le degré d'égalisation des services publics de base doit être amélioré. Il est urgent de faire progresser la solution en approfondissant encore les réformes.
L'écart entre les recettes et les dépenses fiscales locales s'est creusé cette année dans un environnement où la demande intérieure s'est contractée, où l'offre a subi un choc et où les attentes se sont affaiblies. Dans le cadre de la politique budgétaire « Améliorer l'efficacité, accorder plus d'attention à l'exactitude et à la durabilité », bien que le financement augmente les recettes financières et augmente les paiements de transfert locaux par des ajustements intertemporels et intercomptables; Toutefois, avec la baisse du marché immobilier et l'impact sur la logique du financement foncier, les recettes provenant de la cession des droits d'utilisation des terres appartenant à l'État se sont élevées à 1,86 billion de yuans en janvier - mai, soit une baisse significative de 28,7% par rapport à l'année précédente; La superposition de l'impact de l'épidémie et l'accélération de la mise en œuvre du remboursement de l'impôt sur les retenues à la source ont exercé une forte pression sur les recettes et les dépenses des administrations locales, et certaines régions sont confrontées au problème des « trois garanties » de la protection des moyens de subsistance, des salaires et du transport.
En outre, le déséquilibre des recettes et des dépenses entre les différents niveaux de gouvernement accroît les risques financiers régionaux. Après la publication des lignes directrices sur la prévention et la résolution des risques cachés de la dette des administrations locales par les institutions bancaires et d'assurance en 2021 (Yin Bao Jian Fa [2021] No 15), de plus en plus de restrictions ont été imposées au financement de la sector - forme gouvernementale et la probabilité de défaut des obligations d'investissement urbain a augmenté, ce qui a eu un impact sur l'environnement de crédit actuel du marché des capitaux. Bien que les gouvernements locaux prennent de nombreuses mesures pour éviter le défaut de paiement à court terme, le risque de défaut de paiement de la dette de l'investissement urbain augmente avec l'augmentation de la pression sur la continuité des fonds.
Dans ce contexte, le Conseil d'État a émis des avis visant à rationaliser davantage les relations financières sous - provinciales, à mettre en place et à améliorer un système financier sous - provincial doté d'une répartition plus rationnelle des pouvoirs et des responsabilités, d'une répartition plus normalisée des revenus, d'une répartition relativement équilibrée des ressources financières et d'une garantie de base plus solide pour assurer les ressources financières de base.
Contenu principal
Outre les principes généraux du premier chapitre, la partie Mesures de l'avis comporte cinq chapitres et seize éléments spécifiques, qui énoncent les orientations de la réforme financière locale sous cinq aspects: les dépenses financières, les recettes financières, les paiements de transfert, le mécanisme d'ajustement et les normes de gestion. Les quatre premiers chapitres sont instructifs, le dernier chapitre est axé sur la dette publique et d'autres domaines clés, qui ont reçu le plus d'attention du marché.
(Ⅰ) Définir clairement les pouvoirs financiers et les responsabilités en matière de dépenses des provinces et des territoires
L'avis poursuit le principe de division selon lequel le pouvoir central et local correspond aux responsabilités en matière de dépenses depuis le 18ème Congrès national du PCC. Il normalise scientifiquement le mode de partage entre les provinces, les villes et les comtés, ce qui réduira encore la pression sur les dépenses des finances de base. Premièrement, il est nécessaire de répartir rationnellement les pouvoirs financiers des niveaux inférieurs à la province. Compte tenu de la situation réelle de la région, accélérer la réforme de la répartition des pouvoirs financiers aux niveaux inférieurs à la province et définir clairement les pouvoirs financiers aux niveaux inférieurs à la province en fonction de la portée des avantages des services publics de base, de la complexité de la gestion de l'information et d'autres attributs des pouvoirs. Deuxièmement, définir clairement les responsabilités en matière de dépenses financières au niveau sous - provincial. Déterminer raisonnablement la responsabilité des dépenses supportées par les finances sous - provinciales en fonction de la répartition intergouvernementale des pouvoirs financiers.
(Ⅱ) Rationaliser les relations entre les gouvernements provinciaux et territoriaux en matière de revenus
Les recettes fiscales, les recettes non fiscales et les paiements de transfert centraux sont les principales sources de recettes fiscales locales. Parmi eux, la plupart des recettes fiscales locales appartiennent aux finances provinciales; En ce qui concerne les paiements de transfert centraux, à l'exception d'une partie des fonds inclus dans le mécanisme de transfert direct, le reste est directement affecté par le Gouvernement central aux finances provinciales. Par conséquent, la majeure partie des revenus est concentrée au niveau provincial. Mais le pouvoir financier et la Division du pouvoir administratif des finances provinciales ne correspondent pas, le Gouvernement de base assume une responsabilité excessive en matière de dépenses, mais il n'y a pas de ressources financières correspondantes. L'avis indique l'orientation de la réforme du système financier des administrations locales: premièrement, nous devons promouvoir l'adéquation entre les droits financiers et les droits administratifs, promouvoir l'effondrement des ressources financières et garantir les ressources financières de base. Deuxièmement, il est nécessaire de garantir la stabilité des recettes financières de base, de garantir les dépenses de base des finances de base et d'atténuer la pression des « trois garanties » locales dans la situation actuelle. Troisièmement, compte tenu des différences de développement au sein de la province, il est nécessaire de concentrer certaines ressources financières au niveau provincial pour soutenir les régions où les ressources financières sont faibles. En outre, en augmentant la part des recettes fiscales des villes et des comtés, les villes et les comtés sont encouragés à accélérer la culture des ressources financières.
Afin de résoudre le problème de plus en plus difficile des finances publiques au niveau local, l'avis clarifie les relations de revenus entre les gouvernements provinciaux et territoriaux. Premièrement, le revenu est divisé en fonction de l'attribut fiscal. Les recettes fiscales dont l'assiette fiscale est très fluide, dont la répartition est inégale entre les régions et dont le revenu varie considérablement d'une année à l'autre sont considérées comme des recettes provinciales ou partagées par les provinces à un pourcentage plus élevé; Les recettes fiscales dont l'assiette fiscale est relativement stable et dont les caractéristiques régionales sont évidentes sont considérées comme des recettes municipales au niveau des comtés ou partagées par les municipalités au niveau des comtés. Deuxièmement, normaliser le mode de partage des revenus. Les recettes fiscales devraient être clairement divisées entre les gouvernements provinciaux et sous - provinciaux, les principaux types d'impôts devraient être partagés proportionnellement, et la proportion de chaque type d'impôt devrait être déterminée rationnellement en fonction de facteurs tels que la répartition de l'assiette fiscale, l'échelle des revenus et l'équilibre interrégional. Troisièmement, renforcer modérément la capacité de réglementation provinciale. Compte tenu des responsabilités provinciales en matière de dépenses financières, de l'équilibre interrégional et des paiements de transfert entre le Gouvernement central et les administrations locales, la proportion du partage des recettes provinciales est raisonnablement déterminée.
(Ⅲ) améliorer le système provincial de paiements de transfert
L'avis devrait faciliter l'affectation rationnelle et le décaissement rapide des fonds centraux de transfert. Premièrement, clarifier l'orientation fonctionnelle des paiements de transfert. Mettre en place et améliorer le système de paiements de transfert sous - provincial, accroître le soutien aux régions financièrement faibles et améliorer le mécanisme d'évaluation périodique des paiements de transfert. Deuxièmement, optimiser la structure des paiements de transfert. En ce qui concerne l'objectif de « tirer parti des résultats, de promouvoir l'équilibre et de maintenir les priorités », nous ajusterons la structure des paiements de transfert sous - provinciaux, optimiserons le modèle financier horizontal et vertical, promouvrons le naufrage financier, renforcerons la capacité de soutien de la fonction publique au niveau local et encouragerons la Mise en oeuvre des principales décisions et déploiements du Gouvernement central. Troisièmement, distribuer scientifiquement divers fonds de transfert. Mettre en œuvre les exigences du Gouvernement en matière de jours serrés, adhérer au principe de la diligence et de l'économie, conformément aux mesures de gestion normalisées, principalement en utilisant la méthode des facteurs ou la méthode des projets pour distribuer divers fonds de paiement de transfert autour des objectifs de la politique.
Mettre en place et améliorer le mécanisme d'ajustement du système financier sous - provincial
L'avis propose la mise en place d'un mécanisme d'ajustement dynamique et l'ajustement et l'amélioration continus du contenu de la réforme en fonction de facteurs tels que la situation objective et la mise en œuvre de la réforme. Premièrement, mettre en place un mécanisme d'ajustement dynamique de la répartition des pouvoirs financiers et des responsabilités en matière de dépenses. Ajuster dynamiquement la répartition des pouvoirs financiers et des responsabilités en matière de dépenses à tous les niveaux sous la province en fonction de la réalité objective, comme la gestion des affaires, le mode d'exécution et l'ajustement des fonctions institutionnelles. Deuxièmement, promouvoir régulièrement l'ajustement de la répartition des revenus. Explorer la mise en place d'un mécanisme d'évaluation de l'équilibre interrégional sous - provincial et effectuer régulièrement des évaluations. Troisièmement, renforcer la gestion dynamique des paiements de transfert. Les conditions d'établissement et les procédures décisionnelles de tous les types de paiements de transfert doivent être strictement respectées, et le mécanisme d'évaluation et de retrait périodiques des paiements de transfert doit être amélioré.
Normaliser la gestion financière sous la province
L'avis demande la mise en place et l'amélioration d'un mécanisme de garantie financière à long terme au niveau des comtés du point de vue du système et du mécanisme, afin d'assurer le bon fonctionnement des finances au niveau des comtés. En ce qui concerne la gestion de la dette, elle renforce encore la responsabilité des finances provinciales, exige que le risque de dette soit raisonnablement résolu, améliore le mécanisme de répartition des limites de la dette et normalise l'émission d'obligations locales. Premièrement, normaliser le système de gestion financière de toutes sortes de zones de développement; deuxièmement, promouvoir la réforme financière des comtés directement gérés par les provinces; troisièmement, mettre en place un mécanisme de garantie des « trois garanties » au niveau des comtés; quatrièmement, promouvoir l'amélioration de la qualité et de l'efficacité de la gestion des comtés de xiangcai; et cinquièmement, renforcer la gestion de la dette des administrations locales.
Iii. Incidences sur les politiques
À court terme, l'avis est favorable au rétablissement de la confiance sur les marchés des capitaux. Les lignes directrices clarifient les principales responsabilités des gouvernements provinciaux en matière de dette des administrations locales, améliorent la reconnaissance des entreprises d'investissement urbain de faible niveau sur le marché des capitaux et renforcent la confiance dans le remboursement de la dette des administrations municipales. Bien que la dette d'investissement de la ville ne soit pas une dette légale du Gouvernement, étant donné que la sector - forme d'investissement de la ville assume la fonction d'investissement et de construction de projets de bien - être public du Gouvernement, le Gouvernement est plus disposé à aider l'investissement de la ville à ne pas honorer la dette due. Toutefois, comme cette méthode met l'accent sur la responsabilité principale des administrations locales au niveau provincial, elle ne modifiera pas le déséquilibre fiscal entre les provinces, de sorte que la situation actuelle des groupes d'investisseurs par province ne changera pas et que la tendance à la différenciation entre les provinces ne changera pas.
À moyen et à long terme, l'impact de l'avis sur le système financier dépend de la mise en œuvre ultérieure. L'avis est utile pour mobiliser l'initiative des gouvernements provinciaux dans le domaine financier et pour clarifier les contradictions de dislocation entre les gouvernements provinciaux à différents niveaux. Toutefois, étant donné que le présent document est un « avis d'orientation » et qu'il s'agit principalement de mesures cadres et d'orientation, l'effet réel de la politique exige que les autorités locales élaborent des plans de réforme et prennent des mesures de réforme dès que possible. Il faudra un an, voire deux, avant que l'impact réel sur les finances locales ne se fasse sentir.
